财政部PPP中心主任焦小平:初心不变 财政部坚持力推PPP改革

上传时间:2017-03-13信息来源:中华人民共和国财政部

  李克强总理在政府工作报告中强调,财政部部长肖捷在记者会上回应,代表委员在意见建议中提及……政府和社会资本合作(PPP)改革在今年的全国两会上再次成为热点,受到社会各界的关注。
  财政部作为PPP工作的牵头部门,三年来在这场波澜壮阔的改革中都做了什么?遇到了哪些问题?如何破解难题?取得了哪些成效?下一步,又将在哪些方面重点发力?
  PPP改革有那些内涵?
  PPP是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革,是供给侧结构性改革的重要部分。
  为解决公共服务供给不足、品种单一、资源利用效率不高、区域发展能力不均衡等问题,2014年,财政部会同相关部门按照党中央国务院部署,根据十八届三中全会《关于全面深化改革决定》精神,将过去简单把PPP仅作为政府一种市场化投融资手段,提升为一次全面系统的公共服务供给市场化、社会化改革,充分利用市场力量全面增加、优化、提升公共服务供给的数量和质量。PPP改革是一项以供给侧结构性改革为主,需求拉动为辅的改革。PPP是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革,是供给侧结构性改革的重要部分。
  从宏观层面看,PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化的要求在公共服务领域落实为一项实实在在的、可操作的政策机制,在科学划分政府和市场关系的基础上,通过政府转变职能,政府和市场平等合作,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发社会资本创新活力,实现公共服务供给动能的转换。
  从中观层面看,PPP改革推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革。习近平总书记2016年3月5日参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时指出“深化经济体制改革,核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,关键是加快转变政府职能,该放给市场和社会的权一定要放足放到位,该政府管的事一定要管好、管到位。”
  在行政体制改革方面,PPP改革通过放宽准入,打破垄断,实现国有企业、民营企业、外资企业公平竞争,把 “放管服”行政改革落地。在财政体制改革方面,把政府在PPP合同中承诺的支出责任纳入中期财政规划,编入政府预算,防止“新官不理旧账”,打消社会资本对政府换人换届的顾虑,在机制上让社会资本对长期投资有信心。
  在投融资体制改革方面,凡是允许社会资本进入的,要鼓励社会资本竞争供给,政府要从补建设转向补建设运营使用一体化,并按最终产出绩效结果付费,切实提高政府投入效率。
  从微观层面看,PPP改革倡导物有所值理念,在项目管理层面,通过公平竞争、全生命周期管理、风险分配、绩效付费、透明公开等创新管理手段,鼓励社会资本创新提质增效,使政府少花钱、多办事、办好事。
  财政部统筹推进PPP改革,是财政部门坚决贯彻党中央重大决策部署,推进国家治理体系和治理能力现代化,发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的一项具体措施,是现代财政制度改革的一部分。目前,这项工作还处于示范探索阶段,积极规范推进、坚持可持续发展至关重要。
  推进PPP工作过程中遇到哪些焦点难点问题,如何破解?
  各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资等不规范现象依然存在,市场存在“劣币驱逐良币”的风险。
  经过三年实践探索,PPP改革成效显著,但也存在理念体制机制与改革实践需求不匹配、不到位、甚至滞后等挑战,主要体现在六个方面:
  一是发展理念转变不到位。一些地方政府仍把PPP作为一种融资手段,改革发展意识不强,对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。
  二是法治政府、信用政府建设不到位。对社会资本来说,PPP模式是一种先期集中投入、分期收回的投资模式。政府市场双方遵法履约是PPP项目能否成功的关键,特别是如果法治政府、信用政府建设不到位,社会资本不敢也不会与政府进行长达20-30年的投资合作。
  三是统一顶层设计还不到位。推动统一市场建设的PPP立法或条例尚未出台,部门分工管理存在交叉重叠现象;价格、财税、金融、土地等政策还存在与PPP模式不匹配等问题。
  四是社会资本公共责任不到位。一些社会资本的社会责任意识不强,在参与PPP项目中仍存在赚快钱、大钱的暴利思想,没有长期规范经营的打算。
  五是民营企业参与率不到位。在项目操作层面,还存在对民营企业信任不够,不利于民营资本公平竞争的隐形“玻璃门”、“旋转门”,投资权益保障不够等问题。
  六是政府监管不到位。目前各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资,社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在,市场存在“劣币驱逐良币”的风险。
  要解决这些挑战,一是要加大统一顶层设计力度,大力开展宣传培训,让改革发展新理念深入人心。二是要加大市场规范力度,对不规范苗头要坚决制止,依法推进改革。三是要抓好“两个强制”和各级示范项目,充分发挥“样板”和“标杆”的灯塔引领作用。四是要支持地方设立PPP专门管理机构,发挥第三方专业机构作用,加快专业队伍建设,强化社会资本责任意识。五是要加大政府资金整合支持力度,花钱买机制,激励引导改革创新。六是要充分利用“互联网+大数据”技术,加快全国PPP综合信息平台建设,提高项目信息分享、网上监管和交易撮合等功能,提高市场优化资源配置的效率。
  历经三年,PPP取得了哪些显著成效?
  规范的示范项目起到了就近示范、就近引导、就近教育作用,为探索可复制、可推广、可放大的改革模式发挥了标杆引导作用。
  经过三年实践,改革共识广泛形成,PPP大市场初步建立,综合牵引成效明显,成果超过预期。PPP已成为地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、控风险的重要抓手。主要体现在三个方面:
  一是制度体系初步建立。按照依法行政原则,目前已建立了包括法规、政策、指南、合同和标准等五个层面的制度体系,做到改革路径明确、流程顺畅、节点可控,具有可操作和可执行性。
  二是PPP大市场初见雏形。截至2016年底,财政部全国PPP项目库已收录入库项目达11260个,覆盖19个领域,投资额13.5万亿元,其中,有1351个项目已签约落地,总投资2.2万亿元,落地率达31.6%,PPP大市场格局初步形成。
  三是改革综合效应初步显现。从政府侧来说,促进了政府治理理念和方式的转变,把“放管服”改革落到实处,加快了法治政府、信用政府、服务政府建设。从市场侧来说,打破垄断,释放活力,催生了各类社会资本公平竞争的PPP大市场,增加了改革发展的市场新动能。从公众侧来说,通过全生命周期标准化和公开透明管理,让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权。PPP改革推动了政府、市场和社会公众三方互动共治的活泼局面。
  PPP大市场目前呈现哪些特点?
  政府付费项目和政府市场混合付费入库项目投资额8.9万亿元,两类项目占比达66%,财政资金的整合、撬动和花钱促改革的作用越来越大。
  总体看呈现八大特点:
  一是覆盖领域广。PPP模式目前已覆盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等19个主要经济社会领域。
  二是绿色低碳和社会类项目受到重视。在入库项目中,绿色低碳项目的数量和投资额分别占58.7%、40.5%,“绿水青山就是金山银山”新发展理念在地方发展中得到贯彻;旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障等社会类项目数量和投资额分别占23%和13%,老百姓的获得感进一步提高。
  三是中西部地区进展更快。中部6省和西部12省入库项目7699个,投资额8.5万亿元,分别占总数的69%和63%。
  四是积极财政政策作用明显。政府付费项目和政府市场混合付费入库项目投资额8.9万亿元,两类项目占比达66%,财政资金的整合撬动和花钱促改革的作用越来越大。
  五是公共服务供给质量和效率提升。充分竞争和让专业的人干专业事,充分发挥了社会资本在资本、技术、管理上创新的积极性,促进了公共服务供给的质量和效率的提高。已通过物有所值定量评价的335个全国PPP示范项目,比传统投融资方式减少投资1267亿元,平均每个项目减少3.8亿元。
  六是项目加速落地,民营资本投资信心足。2016年底入库项目落地率达31.6%,同比增加17.2%;第三批示范项目落地周期为11个月,较前两批缩短4个月。已签约的277个全国示范项目涉及社会资本419家,其中民营独资和民营控股企业163家,民营企业占比39%。
  七是催生公共服务供给新业态。通过市场开放、全生命周期管理、绩效付费等改革措施,激励社会资本采用建设、运营、维护和使用一体化管理模式。公共服务供应链管理创新促进产业整合和优化。全区域、全流域环境综合整治、湿地保护、园区开发、城镇化建设等整体打包、集约发展项目越来越多,有效解决了“条块分割、分散推进”成本高、效率低、不协调等问题。
  八是示范项目的“灯塔”作用显著。财政部已推出三批共743个示范项目,投资额为1.86万亿元,覆盖30个省份、18个领域。规范的示范项目起到了就近示范、就近引导、就近教育作用,为探索可复制、可推广、可放大的改革模式发挥了标杆引导作用。
  下一步工作设想是什么?
  要抓好物有所值评价、财政承受能力论证、采购管理和信息公开等重点工作,加大对“伪”PPP项目的曝光和处理力度。
  两会期间,李克强总理在政府工作报告会上对PPP改革提出新要求,政府要带头讲诚信,决不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”。财政部部长肖捷在3月7日答记者问时提出,要关注项目的规范实施和风险防范,继续发挥财政资金的引导作用,进一步优化融资环境,加大业务支持和项目推介力度,推动PPP项目更加规范运作。
  今年,我们要认真贯彻好党中央国务院的重大决策,按照财政部党组部署要求,重点抓好三方面工作,积极规范推进统一、规范、透明的PPP大市场建设。
  一是抓好两个“强制”,把改革推向深入。2017年,在污水和垃圾两个行业强制应用PPP模式,对其他中央财政给予支持的公共服务领域有现金流、具备运营条件的项目,强制实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式。这是一项在总结三年实践经验的基础上,把PPP改革推向深入的重要举措,需要抓紧抓实抓好。
  二是加强监管工作,规范发展不能松。要抓好物有所值评价、财政承受能力论证、采购管理和信息公开等重点工作,加大对“伪”PPP项目的曝光和处理力度,稳增长与防风险并重,防止一哄而上、一热就乱。加大对示范项目的跟踪督导,发挥标杆引导教育作用。完善全国PPP综合信息平台功能,充分利用新手段新方法推进改革工作。
  三是加快能力建设,进一步提高项目落地率。加强财政专项资金整合力度,完善落实财税支持政策,发挥财政资金撬动和引导作用;加强政策解读、实操培训和经验交流,提高政府市场机构能力;优化市场环境,加快平台建设,推动金融创新,提高政府与社会资本对接成功率。